干预:未学到的教训,或专业人士的抱怨

诺伊曼大使做了37年的职业外交官, 包括2005-2007年担任驻阿富汗大使. 在加入美国之前.他在越南担任美国外交部的步兵军官. 他目前担任美国外交学会(AAD)主席. 罗纳德·E. 诺伊曼曾在塞内加尔、伊朗、也门和伊拉克服役. 他曾任驻阿尔及利亚、巴林和阿富汗大使. 在加入外交部之前,他是越南的一名步兵军官. 点击这里查看原文.

长期以来,美国国务院一直未能有效地安排人员和实施需要军民密切合作的干预行动. 从9/11事件后的经历中可以得出四个关键教训.

由罗纳德·E. 诺伊曼

在美国和国务院170年的历史中,伊拉克和阿富汗问题是最新的失败,因为它们未能弄清楚如何安排和管理国务院的军事干预. 出于好奇,我认为国务院的失败始于1848年,当时国务院无法填补美国的空缺.S. 请求派遣外交人员帮助军队管理被占领的墨西哥领土上的民事事务. 在20世纪下半叶,提供外交人员仍然是一个问题,因为自哈里·杜鲁门(Harry Truman)总统以来的每届政府都有外国干预,都需要外交援助. Nadia Schadlow在她的书中讲述了很多这个故事, 战争与治国之道:从战斗胜利巩固为政治胜利 (乔治城大学出版社,2017).

人员配备问题就是一个例子,表明BET9哪里下载一直不愿意从自己的过去吸取教训. 在伊拉克和阿富汗服役期间,我经历了这个故事的最新章节. 在人员配置干预方面有许多困难, 但根本问题是,每一种干预都被视为独一无二的事件, 忘记总比学习好. 然而,自二战结束以来,在70多年的时间里,反复进行的军事干预需要在战场上进行密切的军民行动, 假设“永远不会再发生”就是一个充分的回应,显然是不合理的.

关于稳定的文献现在已经很广泛了. 我的目的并不是试图用一篇短文来概括这一切. 而, 我想反思几个在我看来很重要的教训, 主要取材于911事件后的年代,但也追溯到了我第一次经历越南战争的经历,以及我生活的半个多世纪里相当广泛的阅读和研究, 观察,有时试图解决这些问题.

在许多值得讨论的教训中,有四点我特别感兴趣. 一是缺乏足够的职责来解决问题. 其次是政策与执行的混淆. 第三是美国人在关键政策制定过程中所表现出的智力上的傲慢. 第四,国务院需要找到一个可靠的机制,在危机中增加工作人员.

行程长度:破坏效果

在伊拉克和阿富汗,旅行长度的问题困扰着军队和平民. 2005年夏天,我来到阿富汗. 在几个月之内,美国的大部分地区都出现了金融危机.S. 喀布尔大使馆的工作人员已经翻脸了:这相当于每年重复进行的机构额叶切除术. 这几乎不是一个新问题,这可以从约翰·保罗·范恩的尖刻评论中得到说明, 美国国际开发署在越南的民事行动和革命发展支持(cord)副主任:BET9哪里下载没有12年的经验, 一年的经验BET9哪里下载有12次.

有些人确实延长或返回额外的旅行, 但BET9哪里下载实践的总体结果是,只有少数人在进入他们的旅行之前是有知识的或有效的, 这时他们就会开始考虑下一步的任务. In 联合国在内战中的维和行动 (剑桥大学出版社, 2012), Lise Morjé Howard教授指出了有效执行联合国任务的经验教训. 她的基本观点之一是需要发展一种“学习文化”——对需要考虑的政治和社会因素的深刻理解,以便在复杂的干预中取得进展. 发展这样一种学习文化需要时间. 这与人员的快速更换是不相容的. 而那些掌握了深奥知识的少数人却发现自己在不断地进行着艰难的解释, 特别是华盛顿, 在制定新政策时如何考虑他们所学到的.

经常, BET9哪里下载对失败的反应是,在不研究问题是否存在的情况下就放弃这项政策, 或实现.

把失败作为学习的基础是很困难的,这就加剧了这个问题. 在美国, 大约30%的创业公司在两年内失败,而且在第一年的比率更高. 在商业, 关于企业为什么会失败以及可以从失败中学到什么,有大量的研究. 但在BET9哪里下载的官僚文化中, 失败通常会受到谴责, 失败的项目被放弃,而不是学习如何改进. 害怕失败以及随之而来的批评, 尤其是来自国会, 特别导致了两个不幸的结果.

一是采用广泛的设计和监督条款,以防止失败, 这反过来又使实验变得缓慢和困难. 然而,当BET9哪里下载陷入混乱的情况, 就像BET9哪里下载在阿富汗和伊拉克所做的那样, 在做决定之前,很少有时间坐下来研究问题. 必须采取措施. 必须做出决定,而且不可避免的是,有些决定最终会变得很糟糕. The need is often for rapid experimentation and adjustment as lessons are learned; but that is not the way we operate. 第二个, 对批评的恐惧造成了官僚主义的反射,他们为项目和政策辩护,而不是找出问题并作出调整.

混淆策略与实现

BET9哪里下载倾向于混淆政策和执行,这加剧了这些问题. 当然,有时候政策确实需要改变. But often the policy isn’t the problem; it’s how we’re trying to implement it. 假设一个例子. 可以制定一项政策,利用当地部落来确保道路安全. 人们可以挑选优秀的领导人, 当受到攻击时要加固它们, 这样一来,道路就会更加安全,部落首领和支持他们的军队之间也会更加信任. 或者可以发现领导人腐败, 钱被偷了, 武器被用来镇压对手. 几乎不可能实现安全,结果将是失败. 然而政策是一样的.

经常, 然而, BET9哪里下载对失败的反应是,在不研究问题是否存在的情况下就放弃这项政策, 或实现. 结果是浪费了大量的时间,学到的东西却很少. 一个真实的例子是已故大使理查德·霍尔布鲁克(Richard Holbrooke)决定在阿富汗重做司法项目. 毫无疑问,这个程序有问题. 霍尔布鲁克的回答是停止这个项目,以便对其进行重新设计. 执行任务的承包商遣散了人员,解雇了员工,丢掉了设备,并放弃了办公空间.

美国国际开发署花了大约一年的时间, 经过几次的努力, 让霍尔布鲁克批准了一个新概念,并能够重新投标新的合同, 其中一个是以前复员的承包商赢得的. 在那一年里,什么也没有完成. 我相信专注于解决具体问题会比BET9哪里下载所遵循的走走停停的过程更有效. 这只是一个微观的例子,说明不理解困难工作往往是在政策执行中.

有时候政策确实需要改变. 要做到这一点,肯定会受到一种思想上的傲慢的阻碍,这种傲慢设计的外交政策不考虑外国人. 其结果是策略无法成功执行. 两个跨越时间的例子说明了这一点. 第一个来自越南.S. 政策决策一次又一次失败,因为无法了解当地情况. 说到向越南总统吴廷琰提出的一套建议, 威廉•科尔比, 他是一名参与越南事务长达15年的中情局官员, 他写道:“BET9哪里下载对必要的心理冲击的定义完全与吴廷琰的个性以及越南权力结构和社会的现实背道而驰.”

正如科尔比遗憾地指出的那样:“美国人普遍相信,美国在越南取得成功的各种公式之所以失败,可能只是因为越南人不愿意或没有能力认识到它们的有效性。, 他们的聪明才智——然后将其付诸实践.”

知识傲慢

五十年后, 美国总统巴拉克•奥巴马(Barack Obama)在决定美国将如何处理阿富汗战争时,也明显体现了对外国领导人的不理解. 2009年增兵决定的目标之一是稳定阿富汗的重要地区. 从战略备忘录中,华盛顿的傲慢和无知突然让我感到震惊, 归功于奥巴马总统本人, 解决如何加强地方治理和反腐败问题. 在考虑如何与阿富汗总统哈米德·卡尔扎伊达成协议时, 备忘录说,这项工作将“在力所能及的地方与卡尔扎伊合作”, 必须在他身边工作的时候.”

这种方法是荒谬的不现实的,但它经常被遵循的领域. 2010年,来访的军事团队分散在阿富汗各地, 我经常发现美国人认为喀布尔政府与他们的行动无关. 他们在战场上有钱有势, 他们会制定他们认为最好的政策. 在许多对话, 我试图指出,这是行不通的,因为卡尔扎伊总统拥有雇用和解雇省级官员的最终权力. 当他觉得外国人在暗中破坏他的时候,他就会使用这种权力.

对如何与外国人合作的现实认识,是优秀外交官的最大特点之一, 只要BET9哪里下载的领导人能利用它.

进一步, 卡尔扎伊陷入了一场复杂的政治博弈中,他试图控制各种相互竞争的阿富汗政治领导人和部落,并防止其他人变得过于强大. 地方官员可能非常腐败, inefficient or both; but if he was in place for a political purpose Karzai deemed essential, 卡尔扎伊将保留这名官员. 在这件事上,就像在其他许多事情上一样,喀布尔的政治压倒了华盛顿的政策. 今天, 在阿富汗地区,军方和文职人员进行了大量工作,几乎没有留下什么成果.

很明显, 一些政策制定者避免了不考虑实际情况而将政策概念化的倾向. 前国务卿詹姆斯·贝克(James Baker)以倾听他人意见、了解如何达成协议的能力而引人注目. 而对如何与外国人合作的现实认识,正是优秀外交官最重要的特质之一, 只要BET9哪里下载的领导人能利用它.

员工激增机制

没有吸取的教训,尽管重复的例子, 最引人注目的是国务院无力增加人手, 这篇文章开头的失败. 美国的外交人员已经全面部署. 没有预留,甚至也没有多余的职位来进行长期培训. 然后, 当出现紧急情况时,需要大量增加外地工作人员, 政府将不得不增加其人员.

这个问题反复出现. 唐纳德·特朗普总统可能是个例外, 是谁在现有的干预中增加了军事人员,却没有开始新的干预, 自杜鲁门以来的历届政府都进行了对外干预. 通常的结论是BET9哪里下载不会再这样做了, 所以BET9哪里下载不需要从经验中学到任何东西,也不需要为下一次做准备——然后BET9哪里下载再做一次.

即使是在重叠的阿富汗和伊拉克战争中,也很少有教训从一个战场引入到另一个战场. 一个简单的例子是省级重建队的历史. 尽管这些在prt最初部署到伊拉克前几年就已经在阿富汗开始了, 实际上,人们并没有努力把从一场战争中吸取的教训传授给另一场战争. 最初的人事问题, 在伊拉克的组织和支助一般被视为新问题,并作出新的努力加以解决,而没有考虑到在阿富汗哪些措施有效或无效.

当阿富汗和伊拉克的人员激增结束时, 没有对派遣大量平民的努力的问题或成功进行研究. 所谓的3161机制(以提供雇佣权的法律条款命名)产生了一些非常有天赋和才华的官员, 还有一些人因为不健康而被遣送回国. 雇佣员工所需的时间长短差别很大, 一些人很快就被派往部署,另一些人则要等上几个月才能被录用. 关于问题的起因有一些传说, 但是,目前还没有系统的研究来确定如何在再次出现这种需要时改善这一过程.

国家的一项重大努力是提供应急机制, 重建和稳定协调员的设立, 现已转变为冲突和稳定行动局, 在没有明确目标的情况下,是否经历过使命和组织的反复变化. 造成这种情况的原因很多,而且不在本文的讨论范围之内, 但最重要的是,国家仍然缺乏一个明确的组织模式来指导干预工作.

9/11以来的20年给世界和外交实践带来了许多变化. 如果BET9哪里下载从过去学习和吸取教训,就能更好地应对变化带来的挑战. 考虑到上面的例子,BET9哪里下载还有一段路要走.

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